|
El
tercer informe de Gobierno del Presidente Vicente
Fox, al igual que en los dos anteriores, refleja una
visión asistencialista sobre los derechos de
la infancia al ubicarlos principalmente dentro del
ámbito de los grupos vulnerables y no como
un instrumento para el disfrute y ejercicio pleno
de los derechos de toda la niñez mexicana.
Junto con ello, predomina un trato fragmentado de
las políticas relacionadas con este sector
de población que contradice las aspiraciones
de diversos tratados internacionales firmados por
el gobierno mexicano, como los acuerdos de la Sesión
Especial sobre Infancia de mayo de 2002.
Las
escasas referencias a la infancia en los ya tres mensajes
políticos que el Presidente Fox ha dirigido
los 1os de septiembre del 2001 al 2003 al Congreso
de la Unión el día de la presentación
de sus informes respectivos (y que son entendidos
como un posicionamiento sobre los aspectos prioritarios
de su gobierno), denotan la fragmentación señalada
y la ponderación de las acciones asistenciales.
Además, resalta el hecho de que en ninguno
de los mensajes pronunciados en los tres informes
referidos se haya hecho mención alguna a la
noción de derechos de la infancia.
En
el informe escrito del 2003, al igual que en los dos
anteriores, las principales referencias a los derechos
de la infancia se encuentran consignadas en el capítulo
sobre desarrollo social y humano, dentro de la sección
de grupos vulnerables.
Dentro
de la sección mencionada, en esta ocasión
- en el informe escrito del 2003, el tema “Protección
y Promoción del Desarrollo Pleno de Niños
y Adolescentes” destaca como principales resultados:
-
La creación del Programa de Acción
2002-2010 (PAFI)
-
La consolidación del Consejo Nacional para
la Infancia y la Adolescencia (COIA)
-
Como
organismo rector de las políticas públicas.
-
Los avances del programa “de la calle a
la vida”
-
La atención a niños de madres trabajadoras
-
Las acciones de promoción de los derechos
de la niñez y,
-
La atención a la salud adolescente
Aún
cuando resultaría conveniente un análisis
detallado de cada uno de los aspectos enunciados dentro
del informe, sobre todo porque muchos de ellos generan
interrogantes, por razones de tiempo y espacio analizaremos
algunos aspectos centrales de estos temas.
¿Proteger
al niño o a sus derechos?
Ya
desde los debates previos a la Sesión Especial
de la ONU sobre Infancia fue posible observar que
diversos gobiernos, en particular el de los Estados
Unidos (único país en el mundo que no
ha ratificado la Convención de los Derechos
del Niño) se muestran renuentes a aceptar que
los nuevos acuerdos internacionales y las políticas
públicas en sus respectivos países se
orienten a garantizar los derechos humanos establecidos
en la Convención de los Derechos del Niño
de 1989.
Una
de las estrategias para debilitar el cumplimiento
de la Convención por parte de dichos gobiernos
ha sido la utilización del argumento del “bienestar
de la infancia” al que colocan como una aspiración
superior: de lo que se trataría desde esta
lógica es proteger a los niños y promover
su desarrollo.
La
práctica muestra que este argumento ha servido
para que los diversos gobiernos a nivel mundial, incluido
el mexicano, den prioridad a los aspectos más
básicos del desarrollo infantil en materia
sobre todo de salud y educación y establezcan
metas que en general no les han obligado a modificar
sustancialmente su gasto social o las estructuras
gubernamentales encargadas de alcanzarlas. Aún
así las evaluaciones de la década pasada
muestra que los gobiernos no fueron capaces ni siquiera
de cumplir los propósitos más asistencialistas
debido principalmente a que sus intenciones quedaron
sometidas a las crisis económicas, sin que
se haya invertido lo suficiente para alcanzar lo propuesto.
Frente
a lo anterior, la Convención obliga a los Estados
firmantes a dar efectividad a los derechos a través
de medidas concretas como asignar el máximo
de los recursos de que dispongan (Art. 4 de la Convención).
Por
ello, el esfuerzo de diversos organismos y ONGs internacionales
se ha centrado en lograr que los acuerdos establecidos
en materia de infancia se orienten a proteger los
derechos de la infancia, ya que esta noción
supone desarrollar todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra índole para dar efectividad
a todos los derechos reconocidos en la Convención:
los sociales, los políticos, los económicos
y los culturales, para todos los niños y todas
las niñas.
Los
compromisos adquiridos por gobiernos como el mexicano
obligan a crear planes o programas que brinden protección
a todos los derechos de manera tal que niñas
y niños puedan disfrutarlos y ejercerlos.
En
el discurso del Presidente Fox y en el propio Programa
Nacional de Acción 2002-2010 predomina la tendencia
de sustentar las políticas públicas
sobre la idea de protección de los niños
y no de sus derechos, lo que contradice nuestro marco
jurídico no sólo por el hecho de ser
México un estado que ha ratificado la Convención
como ley suprema de la República, sino porque
además los derechos de la infancia son reconocidos
en el artículo 4° de nuestra Carta Magna
y en la propia Ley para la Protección de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
aprobada en el 2000.
Falta
saber si esta ambigüedad que refleja el discurso
presidencial tiene que ver con el desconocimiento
de las implicaciones que conlleva el haber suscrito
la Convención o de si se trata de una forma
de evitar hacer las modificaciones estructurales necesarias
para su cumplimiento, como ocurrió con las
administraciones pasadas.
Incluso
el gobierno federal no ha cumplido con la responsabilidad
que le asigna la ley antes mencionada, que en su artículo
7° le obliga a adoptar un Programa Nacional para
la Atención de los Derechos de la Infancia
y la Adolescencia con el concurso de las entidades
federativas
y municipales, así como de los sectores privado
y social y de la propia infancia.
PAFI:
¿catálogo o programa?
En
otros espacios hemos señalado que el Programa
Nacional de Acción a favor de la Infancia 2002-2010
– que es referido en el 3er Informe del Gobierno
de Fox como uno de los logros, constituye más
bien un catalogo o inventario de programas y acciones
de gobierno desarticuladas e incluso contradictorias,
cuya elaboración no significó en ninguna
medida modificar estructura alguna de gobierno, como
si todo lo heredado por los gobiernos priístas
hubiese sido suficiente para dar respuesta a los compromisos
adquiridos en materia de derechos de la infancia y
no justamente lo opuesto.
El
PAFI – contrario a lo que señala el informe,
se caracterizo por excluir en su elaboración
las propuestas y participación de la gran mayoría
de organizaciones no gubernamentales mexicanas que
desarrollan diversos programas relacionados con la
niñez. Más aún, al estilo de
las viejas administraciones priístas, el intento
de algunos grupos por influir en la agenda política,
fue utilizado para avalar un documento con severas
deficiencias como la de no contar con metas e indicadores
claros y mesurables en todas sus líneas de
acción, lo que lo convierte en un instrumento
de poca ayuda para orientar las políticas públicas
o para evaluarlas, que puede servir para publicitar
cualquier tipo de acción relacionada con la
infancia como si fuese parte de un plan adecuadamente
estructurado.
COIA: ¿estás ahí?
Si por consolidación del Consejo Nacional para
la Infancia y la Adolescencia (COIA) en el informe
se le entiende como el hecho de haberlo colocado en
un sitio en donde prácticamente se encuentra
en el olvido y dependiente de otras prioridades, entonces
podría explicarse el grado de inactividad y
la falta de convocatoria que dicha instancia ha tenido
desde su creación.
Lejos
de ser una instancia rectora y articuladora de las
políticas públicas, el COIA transitó
de la supersecretaría coordinada por Sarukhán
en 2001, luego al limbo dentro del gabinete social
en el 2002, para finalmente establecerse dentro de
la Secretaría de Desarrollo Social en 2003
reduciendo así sus alcances y posibilidades
de convocatoria dentro del propio gobierno.
Aún
así, desde dicha instancia no ha tenido algún
papel relevante en la definición o evaluación
de las políticas públicas durante todo
este período y su existencia es incluso desconocida
por diversos funcionarios de gobierno de las diversas
instancias que tienen algo que ver con las políticas
sobre la infancia.
De
la calle a la misma
El
Tercer Informe de Gobierno de Vicente Fox consigna
que el Programa “De la Calle a la Vida”
para finalizar el 2003 habrá destinado 21 millones
de pesos (sin especificar que al menos la mitad de
estos recursos es asignada a las propias instancias
de gobierno) y se habrá apoyado a 84 Organizaciones
Sociales Civiles, sin mencionar que el apoyo es discrecional,
se asigna a través de becas directas a niños
de la calle (lo que ha sido señalado como un
riesgo de fomentar la vida en la calle) y constituye
apoyos de única ocasión durante un año,
que en concreto no llegan a rebasar lo que una OSC
requiere en un mes para el sostenimiento de sus programas.
A
lo anterior es necesario agregar que las OSC –como
se les denomina en el informe- enfrentan durante lo
que va de la administración foxista una enorme
crisis de financiamiento provenientes de la cooperación
internacional que se ha alejado con mayor rigor del
escenario bajo la lógica del”bono”
democrático que supuso la alternancia en el
poder y por la concentración de recursos provenientes
de empresas privadas que algunas fundaciones cercanas
al gobierno han realizado.
La
forma en que fraguó el programa “De la
calle a la vida” desde las instancias de gobierno
significó desarticular lo que apuntaba a constituirse
como un movimiento nacional a favor de los niños
de la calle fomentando, como consecuencia, en ONGs
y gobiernos estatales y municipales, acciones localistas
y sin coordinación, en una lógica que
quizá reflejó el temor de las autoridades
federales de no contar con los recursos y la infraestructura
necesaria para atender a las ocho líneas de
acción que formaban parte del proyecto original
creado por las ONGs.
En
el mismo apartado sobre “de la calle a la vida”
se hace alusión a la estrategia de Centros
de Promoción para la Infancia en Situación
de Calle (Matlapa), que consiste en la instalación
y desarrollo de 10 Centros de Día para atender
a niños y jóvenes que viven en la calle,
promovidos desde el Instituto Nacional de Desarrollo
Social (INDESOL) de la Secretaría de Desarrollo
Social.
Se
trata de un proyecto sobre el cual organismos como
el Caracol han elaborado un análisis detallado.
En nuestra opinión, el proyecto citado aún
cuando puede representar una interesante experiencia
de políticas sobre infancia en situación
de calle y – sobre todo, la oportunidad de encontrar
recursos para su operación para un muy reducido
número de ONGs, las determinaciones políticas
sobre las que estos centros se han instalado en la
Ciudad de México - en una lógica que
parece más orientada a ganarle terreno a la
popularidad alcanzada por el Jefe de Gobierno -, ponen
en riesgo la posibilidad de que los tiempos de operación
de cada centro se logren armonizar a tales determinantes.
Pero
además, lo que se deja de lado es que tanto
el Programa “De la calle a la vida”, como
“Matlapa” significaron el fracaso en dos
intentos de negociación de un conjunto de organizaciones
no gubernamentales a nivel nacional que se dirigía
a crear una política pública articulada
en los ámbitos estatal y federal para atender
y prevenir el fenómeno de los niños
en situación de calle. Ambos programas han
fomentado la desarticulación e incluso la división
entre organizaciones, reduciendo la posibilidad de
enfrentar con mejores condiciones este severo problema.
¿Hay
menos niños trabajadores?
Desde
el “Estudio de las 100 Ciudades” realizado
por el DIF en conjunto con UNICEF en 1997 se manejaba
que en dichas ciudades existían aproximadamente
114 mil niños trabajadores. En el Tercer informe
de gobierno se afirma que esta cifra se ha reducido
en un 17% ya que el “Segundo Estudio de Niñas,
Niños y Adolescentes Trabajadores” logró
identificar a 94 795 “menores en situación
de trabajo”.
El
primer estudio había recibido críticas
de diversos organismos por haberse realizado con una
muy reducida participación de los Organismos
de Sociedad Civil, sin embargo en el segundo estudio
de 2002 dicha participación fue nula.
Lo
anterior hace que las cifras consignadas en el Tercer
Informe despierten dudas respecto de su veracidad
sobre todo cuando los propios datos oficiales consignadas
en el Sistema de Seguimiento de la Infancia y la Adolescencia
(SISESIA), incluido dentro de la estrategia “Contigo”
del gobierno federal, relacionadas con el trabajo
infantil – que se basan a su vez en las cifras
de la Encuesta Nacional de Empleo de la STPS y el
INEGI y que en todo caso gozarían de mayor
reconocimiento – muestran también que
de 2000 a 2002 habría ocurrido una disminución
del número de niños trabajadores, pero
esta disminución no sería mayor de entre
el 2% y el 5% según en rango de edad. Adicionalmente
habría que señalar que la encuesta nacional
de empleo no consigna a los trabajadores infantiles
menores de 12 años de edad y tiene problemas
para recoger los datos de la población infantil
ocupada en empleo informal y en particular la relacionada
con los jornaleros agrícolas.
En
todo caso, el número de niños trabajadores
habría pasado de 1, 894,000 en el 2000 a 1,
799,300 en 2002 aceptando una disminución incluso
del 5%.
Las
dificultades para ponerse de acuerdo aún sobre
las cifras oficiales nos llevan a insistir en la necesidad
de generar un sistema de indicadores con la calidad
científica y moral que arroje datos que no
dependan de las coyunturas determinadas por el poder
público.
Vacíos
y pendientes
Lejos
parece el 6 de marzo de 2001 en donde el Presidente
Fox, en el marco de la presentación del programa
“De la Calle a la Vida”, anunció
31 mil millones de pesos que todo mundo entendió
como un compromiso de inversión en la infancia.
Sin
embargo parte de las enormes deficiencias es que a
la fecha sigue siendo muy difícil saber con
exactitud cuanto del gasto público social se
invierte en garantizar los derechos de la infancia.
Por
otro lado, podría pretextarse que las reformas
llamadas “estructurales” que no fueron
aprobadas por el Congreso limitaron al gobierno del
Presidente Fox en su capacidad de obtener los ingresos
suficientes para cumplir con sus compromisos. No obstante
muchas cosas podrían haberse hecho aún
sin pasar por dichas reformas.
Un
ejemplo, es que la administración federal no
pareció muy activa en presentar iniciativas
de ley que atendieran a los pendientes en materia
de derechos de la infancia. De entre las 51 iniciativas
presentadas a la 58 Legislatura (de las cuales 46
le fueron aprobadas) muy pocas tuvieron que ver con
temas relacionados con los derechos de la infancia.
Algo
similar ha ocurrido con las iniciativas presentadas
de diciembre de 2000 a agosto de 2003 ante el Senado
de la República en donde el ejecutivo federal
sólo presentó una iniciativa en esta
materia relacionada con la explotación sexual
comercial misma que fue dictaminada y aprobada por
el Senado y que está pendiente de aprobación
por la Cámara de Diputados.
Lo
anterior ha ocurrido a pesar de que el propio PAFI
presenta enormes pendientes en esta materia y en donde
se cuentan con urgencias relacionadas con temas como:
justicia juvenil, violencia intrafamiliar, sistemas
de protección de los derechos de la infancia,
discriminación por razones de edad. Además
la Red por los Derechos de la Infancia en México
ha presentado en diversas instancias del gobierno
federal una propuesta de agenda legislativa sobre
temas urgentes que aún no ha tenido una respuesta
satisfactoria.
De
esta forma, las acciones de promoción de los
derechos de la niñez que se incluyen en el
Tercer Informe de gobierno muestran un pobre esfuerzo
en estimular un apropiado marco jurídico que
atienda incluso las recomendaciones del Comité
de los Derechos del Niño de la ONU.
Llama
la atención también que el capítulo
al que hemos hecho mención no incluya información
sobre las acciones realizadas frente a otros problemas
como la Explotación Sexual Comercial, la situación
dentro de los Consejos Tutelares (lo que muestra una
gran insensibilidad el informe reciente de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos en esta materia), el
tráfico y robo de niños, así
como muchos otros temas.
Por
otro lado la falta de una política estructurada
para la protección de los derechos de la infancia
convierte el análisis de las acciones de gobierno
que tienen relación con ello en una tarea sofisticada
y tortuosa, sobre todo si se considera que en México
no existen las suficientes instancias para realizar
análisis a mayor profundidad.
Los retos
En
este caso optamos por referirnos a los retos sobre
los cuales es necesario que el gobierno federal trabaje,
ya que los que se incluyen dentro del 3er. Informe
de gobierno en la sección de grupos vulnerables,
reflejan la visión asistencialista que ya hemos
señalado.
De
esta forma consideramos que existe la oportunidad
de fortalecer las acciones de gobierno para lo que
resta del sexenio a través de:
-
Fortalecer la agenda de derechos humanos que se
desarrolla en el marco de la Secretaría
de Gobernación, particularmente en el tema
de derechos de la infancia que signifique la concurrencia
de las instancias de gobierno más relevantes
y, sobre todo, que cuente con una real participación
de las ONGs y de niñas, niños y
adolescentes.
-
Fortalecer mecanismos como el COIA para que cuenten
con la capacidad jurídica para constituirse
en órganos rectores de las políticas
públicas y que cuenten con una amplia presencia
ciudadana con capacidad de tomar decisiones en
esta materia.
-
Crear un sistema de indicadores que permita conocer
con precisión el gasto social dirigido
a los derechos de la infancia, así como
evaluar su eficacia, en forma autónoma
e independiente de las decisiones de gobierno.
-
Consolidar una agenda de temas legislativos que
sean presentados y negociados con las cámaras,
con el concurso de las organizaciones de la sociedad
civil.
|
